Delavci migranti - zahteve enotnega gospodarskega prostora skozi notranjo in zunanjo prizmo

Razvoj enotnega gospodarskega prostora in s tem povezane pravice do prostega pretoka ljudi

Proces evropskega združevanja na področju migracij delavcev/k vzpostavlja med državami članicami, kakor tudi v širšem ''sanitarnem kordonu'' (Behr 2007: 253) Evropske unije dinamiko, ki hkrati vključuje in izključuje. Ena od temeljnih svoboščin, prost pretok delovne sile, je še vedno predmet pogajanj, hkrati pa se Evropa na zunanjih mejah zapira v čemer kritiki tega procesa identificirajo Evropsko unijo (EU) s trdnjavo, ki sprejema le ''povabljene goste''. Slovenija v tem kontekstu ne predstavlja izjeme. Spremenjen mejni režim s Hrvaško od vstopa v Evropsko unijo predstavlja enega od bolj zaprtih mejnih sistemov in s tem odmik od vzpostavljenih praks v preteklosti, hkrati pa Slovenci ostajamo eden od bolj stacionarnih narodov, ki pa za potrebe gospodarstva na svoj trg deloven sile privablja cenejšo delovno silo.

Od svojih začetkov v petdesetih letih prejšnjega stoletja je integracija v okvirih EU v evropskem političnem prostoru zaznamovala dinamiko pogajanj o (ne)pripadanju in s tem povezanimi pravicami. Proces vzpostavljanja svobodnega trga v tem oziru predstavlja del širšega procesa pogajanj o načinih sobivanja in maksimizaciji možnosti gospodarskega napredka. Razširitev obsega svoboščin iz strogo gospodarske domene pa še danes, deklariranim idealom štirih maastrichtskih svoboščin[1] navkljub, nujno ne zagotavlja svobodnega pretoka delovne sile.

Širitev ideje enotnega gospodarskega prostora je od samih začetkov zahtevala razmislek o načinih maksimizacije izkoristka evropskega gospodarskega prostora, pri čemer je prost pretok delovne sile tvoril enega od nujnih pogojev za dosego le-tega. Tako že 39. člen Pogodbe o Evropski skupnosti, ki temelji na konceptu prostega pretoka na trgu delovne sile, opredeljuje mobilnost delovne sile v EU med državami članicami. V tem obdobju se je pomen pravice do prostega pretoka na trgu delovne sile EU konsolidiral kot eden od temeljev, na katerih sloni razvoj skupnega evropskega trga. Prost pretok delovne sile opredeljuje Uredba Sveta 1612/68, ki opredeljuje nujne pogoje za izvrševanje te pravice, pri čemer je temeljni poudarek na pomenu nediskriminacije, tako v delovnih razmerjih za državljane drugih držav članic, kakor tudi v socialnem in davčnem sistemu države, v kateri posameznik že ima, oz. išče zaposlitev. Uredba na tem področju utemeljuje omejitev te pravice le v dolžnosti posamezne države članice, da zagotavlja javni red, varnost in zdravje državljanov/k, oz. omogoča izjeme od spoštovanja te pravice, v kolikor bi zagotavljanje pravice v veliki meri ogrozilo katerega od temeljnih interesov družbe. Pogodba o Evropski skupnosti opredeljuje tudi definicijo delavca/ke in zaposlenih. Le-ta poleg vseh tistih, ki so vključeni v ekonomsko aktivnost opredeljuje tudi študente, ki so vključeni v izobraževalni program in nezaposlene osebe, ki v državi članici iščejo delo, medtem ko je pravica do prostega pretoka samozaposlenim osebam zagotovljena skozi svobodo ustanavljanja (t.j. pravica do ustanavljanja podjetij in opravljanja dejavnosti v drugih državah članicah EU) in v pravici do nudenja storitev (t.j. aktivni in pasivni svoboščini nudenja storitev, ki zahteva začasno prebivališče prejemnika in ponudnika storitev v drugi državi članici). Področje pravic državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ureja Direktiva 2004/38 (Becker 2007: 276), ki določa, da mora biti pravica do prostega pretoka zagotovljena tudi družinskim članom, saj lahko le na ta način zagotovimo izvajanje te pravice v objektivnih pogojih svobode in dostojanstva (Eurofound 2009; Becker 2007: 255).

Vezanost prostega pretoka delavcev v EU na gospodarsko aktivnost posameznikov/ic je v osemdesetih letih nadgradilo vprašanje prostega pretoka ljudi znotraj meja skupnosti, ne glede na njihov namen bivanja v drugi državi članici. Z idejo enotnega gospodarskega prostora in, bolj pomembno, idejo EU kot politično-gospodarske skupnosti se je oblikoval tudi sklop sekundarne zakonodaje, ki določa pravice upokojencev in študentov ter sledeč temu tudi vseh ostalih državljanov/k držav članic EU. Ustavne temelje prostemu pretoku in pravicam, ki za posameznike izhajajo iz članstva je opredelila Pogodba iz Maastrichta, ki določa pravice, ki izhajajo iz naslova državljanstva EU (Becker 2007: 255-256). Vzporedno s procesom oblikovanja enotnega gospodarskega prostora pa se je odvijal tudi proces odstranjevanja meja med državami članicami, ki se je končal v sklenitvi prvega Schengenskega sporazuma leta 1985. Le-ta je predvidel harmonizacijo zunanjih meja držav članic vključenih v ta sporazum, sodelovanje med državami članicami pri usklajevanju mejnega nadzora in vpeljavo enotne vize za schengensko območje. Istega leta so sporazum podpisale Francija, Nemčija, Nizozemska, Belgija in Luksemburg,[2] vključili pa se nista Velika Britanija in Irska, ki še danes nista vključeni v ta sporazum. Navkljub harmoniziranemu nadzoru na zunanjih mejah pa države članice nimajo usklajenih pogojev glede vstopa državljanov tretjih držav, ki vstopajo na schengensko območje. Sprejemanje in obravnava zakonitih in nezakonitih priseljencev je tako še vedno prepuščena posamezni državi članici, čeprav posamezna nacionalna politika sovpliva na vse ostale države, ki so vključene v ta sporazum (Brücker in von Weizsäcker 2007: 232).

Poskusi razvoja skupne migracijske politike v EU na prehodu v 21. stoletje se osredotočajo na tri pomembnejše sklope izzivov, s katerimi se EU sooča v tem obdobju, in sicer: i) povečevanje razlik med samimi državami članicami in s tem povezano notranjo mobilnostjo državljanov/k EU; ii) pomanjkanje (visoko) kvalificirane delovne sile v evropskem gospodarskem prostoru in s tem povezanim vprašanjem skupnega urejanja vstopnih pogojev za ta tip delovne sile iz tretjih držav; iii) migracijskimi pritiski na zunanjih mejah Evropske unije in s tem povezano urejanje statusa nezakonitih priseljencev. Vse tri kategorije se v veliki meri navezujejo na trg delovne sile, odgovori, ki jih iščejo evropske institucije pa poskušajo bolj ali manj uspešno nasloviti učinkovito delovanje gospodarstva ob hkratni zaščiti človekovih pravic.

Ovire notranji mobilnosti delavcev/k v EU

Gospodarska kriza in pomanjkljiva implementacija ciljev Lizbonske strategije za EU predstavljajo kontekst, v katerem se mora soočiti tako z globalnimi gospodarskimi tekmicami, kakor tudi s počasnejšo gospodarsko rastjo znotraj svojih meja. Uravnavanje gospodarskega razvoja je pri tem tesno povezano s produktivnostjo delovne sile in uspešnim prerazporejanjem le-te na način, ki učinkovito naslavlja potrebe trga. Prva dilema, s katero se EU pri tem sooča je povečevanje razpona razlik med državami članicami, saj je danes razlika med najbolj (Luksemburg) in najmanj (Romunija) gospodarsko uspešno državo  kar sedemkratna, medtem ko je v t.i. peterokotniku med Londonom, Hamburgom, Münchnom, Milanom in Parizom zgoščeno 43% gospodarske proizvodnje in 75% naložb v raziskave in razvoj  (Evropska unija - Regionalna politika 2008: 1). Strah pred zniževanjem standarda v starih državah članicah (oz. EU-15) in želja po zvišanju življenjskega standarda v novih sta v procesu približevanja teh držav EU sprožila odmik od doseženega vrednostnega konsenza o zaželenosti prostega pretoka delovne sile. Kljub pomanjkanju dokazov o negativnih učinkih notranjih migracij delovne sile iz manj v bolj razvite države EU (oz. ob obstoju dokazov o nasprotnem)[3], je obdobje priključevanja manj razvitih držav na področju prostega pretoka delovne sile, ki je z Maastrichtsko pogodbo postala ena od temeljnih pravic, ki izhajajo iz državljanstva EU, zaznamovalo t.i. prehodno obdobje ''2+3+2''. Sledeč dogovoru, imajo stare države članice pravico do največ sedemletne zamrznitve prostega pretoka delavcev iz novih držav članic, hkrati pa mora biti vsako morebitno podaljšanje po posamičnih obdobjih ocenjeno v luči nujnosti teh ukrepov za nemoteno delovanje trga delovne sile države, ki le-tega zapira za tujo delovno silo (Brücker in von Weizsäcker 2007: 232). Tako dostop do svojih trgov delovne sile državljanom/kam ''vzhodnega bloka'', med katere spada tudi Slovenija, še vedno omejujejo Avstrija in Nemčija, medtem ko je krog držav, ki omejuje dostop[4] delavcem/kam iz Romunije in Bolgarije širši in zajema Dansko, Francijo, Nemčijo, Grčijo, Italijo, Luksemburg, Nizozemsko in Veliko Britanijo (EURACTIV 2009).

Implementacije pravice do prostega pretoka delovne sile pa ne omejujejo le administrativne ovire posameznih držav članic v odnosu do druge države članice. Tri poglavitne ovire implementacije te pravice Baldoni (2003: 13-15) identificira v neenotnem sistemu socialne varnosti med državami, različnimi davčnimi sistemi in težavnem procesu nostrifikacije dokazil o izobraževanju (t.i. sistemske ovire). Tradicionalno razlikovanje med socialnimi sistemi držav članic[5] predstavlja oviro harmonizaciji sistemov in posledično doprinosu k vzpostavitvi t.i. infrastrukture za delovanje trga. Iz istega razloga je pomanjkljivo tudi sodelovanje na področju vzpostavitve koordiniranih strategij, ki bi vsaj delno prispevale k poenotenju standardov. Področje ureja Uredba 1408/71, katere cilj je koordinacija nacionalnih zakonodaj na področju socialne varnosti posameznikov, ki iščejo zaposlitev v drugi državi članici.[6] Uredba opredeljuje, da pravice, ki za posameznika izhajajo iz naslova države, v kateri posameznik dela, ne morejo biti suspendirane s selitvijo v drugo državo članico, ter da so posamezniki podvrženi pristojnosti izvorne države, če v tujini delajo manj kot 12 mesecev (Baldoni 2003: 14).[7] Kljub deklarativni zavezanosti evropskih institucij k vzpostavitvi skupnega evropskega socialnega modela[8] stopnja razvoja le-tega še vedno ne predstavlja koherentne skupnostne politike EU in ostaja v domeni držav članic, na ravni Evropske unije pa se politike s tega področja usklajuje skozi odprto metodo koordinacije in skozi socialni dialog. Evropska konfederacija sindikatov (ETUC - European Trade Union Confederation) v kontekstu razvoja evropskega socialnega modela opozarja na pet prednostnih področij, ki jih je potrebno uskladiti, če želimo vzpostaviti demokratičen gospodarski prostor, ki bo temeljil na enakopravnosti vseh vključenih partnerjev: i) zagotovitev temeljnih socialnih pravic, ki izhajajo iz naslova evropskega državljanstva; ii) zagotovitev socialne zaščite vseh; iii) promocija socialnega dialoga; iv) učinkovita regulacija socialne in zaposlovalne politike; ter v) zavezanost držav k izpolnjevanju cilja polne zaposlenosti (ETUC 2007).

Slovenija v kontekstu delovnih migracij predstavlja državo, ki je na repu stopnje mobilnosti delovne sile v EU. Selitveni prirastek v Sloveniji je sicer pozitiven, vendar analize hkrati opozarjajo na trend negativnega selitvenega prirasta Slovencev. Tako se je v Sloveniji v letu 2008 število prebivalcev zaradi selitvenega prirasta povečalo za 18.584 oseb, pri čemer je prirastek v celoti pripisati priseljevanju tujcev (v letu 2008 je le-ta znašal 20.719 tujcev, od tega 90% iz držav nastalih na območju nekdanje Jugoslavije). Hkrati pa je bila v letu 2008 identificirana tudi najvišja vrednost negativnega selitvenega prirasta slovenskih državljanov/k v zadnjih devetih letih. Le-ta je znašal 2.135 prebivalcev, najštevilčnejši selitveni tokovi pa v Sloveniji potekajo v smeri Nemčije (Statistični urad RS 2009). Raziskava Mobilnost slovenskih delavcev pri iskanju zaposlitve v državah EU/EGS, ki jo je za potrebe Zavoda RS za zaposlovanje leta 2006 izvedel Center za raziskovanje javnega mnenja, je pokazala, da sta dve petini anketiranih že razmišljali o selitvi v tujino, polovica pa bi se jih bila pripravljena v tujino tudi odseliti ob dobri ponudbi za službo. Iz zaključkov raziskave je razvidno, da na pripravljenost za selitev najbolj vplivajo t.i. osebni dejavniki (drugi sklop predstavljajo t.i. sistemski dejavniki, ki jih uravnava država), kot so splošna pripravljenost za selitev (višja stopnja pripravljenosti tako za selitev znotraj države je povezana s pripravljenostjo na selitev znotraj EU), zadovoljstvo s sedanjo zaposlitvijo in pa dejstvo, ali posameznik ima družino ali ne. Raziskava je pokazala, da so na selitev najbolj pripravljene skupine ''moški'', ''mlajši'', ''iz večjih mest'' in ''samski'' (Center za raziskovanje javnega mnenja 2006).[9]

Globalna (ne)konkurenčnost evropske delovne sile

Evropska strategija zaposlovanja, kot jo je vzpostavil Vrh o zaposlovanju v Luksemburgu leta 1997, vzpostavlja ogrodje za razumevanje problematike evropskega trga delovne sile. Trije izpostavljeni cilji v letu 1997 namreč še danes pomembno sooblikujejo nadaljnje strategije na tem področju, in sicer doseganje polne zaposlenosti, povečanje produktivnosti delovne sile ter zagotovitev kvalitetnih delovnih mest, ki bodo zagotavljala socialno kohezijo. Cilji polne zaposlenosti so bili kasneje na zasedanju Evropskega sveta (Lizbona in Solun) operacionalizirani in predstavljajo 70% splošno zaposlenost, 60% zaposlenost žensk in 50% zaposlenost skupine prebivalstva 55+ do leta 2010. Ker je bilo do leta 2003 jasno, da cilji ne bodo doseženi, je Evropska komisija ustanovila skupino strokovnjakov pod vodstvom nekdanjega nizozemskega premiera Wima Koka, ki je pripravila priporočila o možnostih nadaljnjega razvoja trga delovne sile v luči ciljev Lizbonske strategije. Poročilo izpostavlja pet prednostnih področij, na katerih morajo države članice in socialni partnerji zagotoviti napredek. Ta področja zajemajo pregled zakonodaje na področju fleksibilnosti delovnih razmerij, oblikovanje alternativnih oblik delovnih razmerij, modernizacijo delovne organizacije, povečanje privlačnosti zaposlitev za deljeni delovni čas in pa adaptacijo sistemov socialne zaščite delavcev, ki bi omogočala njihovo večjo mobilnost (EURACTIV 2005).

Urejanje delovnih razmerij in maksimizacija izkoristka delovne sile pa ni dovolj za zagotovitev globalne gospodarske konkurenčnosti EU, ampak je lahko celo kontraproduktivna, v kolikor se gospodarski razvoj zagotavlja na račun socialne varnosti. Trga delovne sile v EU namreč ne obremenjuje le oblika delovnih razmerij, ampak tudi strukturne značilnosti le-tega. Prvo oviro viziji nadaljnjega razvoja predstavlja starajoče se prebivalstvo in posledično delovna sila (do leta 2050 bo po projekcijah Evropske komisije razmerje zaposlen upokojenec 2:1), drugo oviro pa predstavlja strukturno neskladje med povpraševanjem in ponudbo po posameznih kadrih. Za namene odstranjevanja teh ovir je bil leta 2004 sprejet Haaški program, ki predvideva vzpostavitev skupne politike priseljevanja in smernic za azilno politiko na ravni EU (EURACTIV 2008a). Program je vodil do nastanka Zelene knjige o upravljanju ekonomskih migracij v letu 2005, katere namen je spodbuditi razpravo o skupnostnem urejanju področja ekonomskih migracij iz tretjih držav z namenom naslovitve zgoraj omenjenih ovir. A namen Zelene knjige ni takojšnja vzpostavitev skupnostnih pravil na tem področju, temveč predvsem razprava o načrtih zagotavljanja primerne obravnave ekonomskih migrantov s strani EU in posameznih držav članic, ter razprava o odnosu EU do držav članic, ki predstavljajo izvor migracijskih tokov (Evropska komisija 2005). Na podlagi razprave, ki je spremljala sprejetje Zelene knjige je v decembru 2005 Evropska komisija izdelala načrt zakonitega priseljevanja do leta 2009, ki zajema štiri predloge direktiv za urejanje pogojev priseljevanja, in sicer direktivo o priseljevanju visokokvalificirane delovne sile, direktivo o sezonskih delavcih, direktivo o plačanih pripravnikih in predlog direktive o korporativni izmenjavi delovne sile (EURACTIV 2008a).

Enega od bolj izpostavljenih predlogov na tem področju predstavlja vpeljava t.i. modre karte, ki naj bi v EU privabila več visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav, saj ob trenutnem odlivu evropskih znanstvenikov in nekoordiniranem razvoju skupne migracijske politike EU na tem področju močno zaostaja za svojo globalno tekmico - ZDA (Time Europe 2004). Tam naj bi trenutno živelo že kar 400.000 visokokvalificiranih evropskih delavcev, izmed katerih se jih ima po podatkih Evropske komisije iz leta 2003 namen vrniti zgolj 13%. Prav tako je EU neuspešna pri privabljanju tuje visokokvalificirane delovne sile. Podatki kažejo, da je razmerje med priseljeno visokokvalificirano in nekvalificirano delovno silo v EU 5% proti 85%, medtem ko je to razmerje v ZDA 55% proti 5% (EURACTIV 2008a). Oblikovanje skupne strategije na tem področju je danes usmerjeno predvsem v vzpostavitev sistema, ki bi omogočal uspešno implementacijo ''modre karte'', ki se v več pogledih sicer zgleduje po sistemu ''zelene karte'' ZDA, hkrati pa vzpostavlja pomembne razlike, saj npr. ne predvideva zagotovitve stalnega prebivališča, njena veljavnost je štiri leta z možnostjo obnovitve, daje pravico do dela in potovanja med državami podpisnicami imetniku in družinskim članom imetnika, prosilci za ''modro karto'' pa morajo v predhodnem obdobju že imeti sklenjeno delovno razmerje za obdobje najmanj enega leta in z najmanj trikratno višino minimalne plače. Medtem, ko ''modra karta'' ne zagotavlja stalnega prebivališča, pa predvideva nujnost enakopravne obravnave državljanov/k in ne-državljanov/k na področju delovnih pogojev, svobode združevanja, izobraževanja in priznavanja kvalifikacij. Poleg tega priznava tudi nekatere pravice iz naslova socialne zaščite, dostopa do nekaterih dobrin in storitev ter zagotavlja svobodo gibanja posameznikov na območju podpisnic sporazuma o ''modri karti''. Kompromisno rešitev predstavlja nadrejenost nacionalne zakonodaje, kar dopušča, da lahko podpisnice sporazuma oblikujejo privlačnejše kriterije za pridobitev visokokvalificirane delovne sile iz tretjih držav (Expatica 2009).

Cilj vpeljave ''modre karte'' je pridobiti 20 milijonov visokokvalificirane delovne sile iz tretjih držav, kar naj bi Evropi omogočilo lažje premoščanje trenutnih demografskih in strukturnih ovir. Navkljub splošnemu odobravanju predloga, tako s strani Evropske konfederacije sindikatov, kakor tudi večinske potrditve s strani Evropskega parlamenta, pa se že na začetku vzpostavljajo dileme, ki spremljajo implementacijo tega predloga. Prva se nanaša na dejansko učinkovitost predstavljenih kriterijev za privabljanje visokokvalificirane delovne sile. Primerjava pogojev, ki jih ponujajo npr. ZDA namreč kaže, da so le-ti, ob širših družbenih pogojih bivanja in dela, v ZDA privlačnejši. Druga s tem povezana dilema izhaja iz vpliva te politike na države izvora, saj je možnost ''bega možganov'' področje, ki ga je potrebno previdno urejati. V ta namen Direktiva opredeljuje pogoje sodelovanja med izvornimi državami in državami prejemnicami, ki bi omogočali, da takšen način privabljanja visokokvalificirane delovne sile v izvornih državah ne bi povzročil pomanjkanja uspešnih kadrov in posledično zavrl razvoj teh držav.  

Nezakonito priseljevanje in evropski odgovor

Po podatkih Evropskega parlamenta naj bi v EU trenutno prebivalo med 4.5 in 8 milijonov nezakonitih priseljencev (Evropski parlament 2009). Podatki ostajajo nejasni predvsem zaradi težkega odkrivanja in uporabe različnih definicij pojma nezakoniti/a priseljenec/ka. Kategorije, ki jih (ne)zakoniti/a priseljenec/ka lahko zavzema so namreč prosilec/ka za azil, ekonomski/a migrant/ka, družinski/a član/ica ali priseljenec/ka za namene izobraževanja. Prav tako je njihov status vezan na način vstop v državo, ki se razlikuje glede na to ali je bil posameznik/ca v državo pretihotapljen, prodan ali pa je podvržen prisilnemu delu. Naraščajoče zanimanje oz. opredeljevanje problema in rešitve nima dolge zgodovine, saj se je pojav kot tak vzpostavil šele ob koncu 20.stoletja. Haidingerjeva (2007: 9-10) identificira pet najpomembnejših vzrokov nedokumentiranega priseljevanja, in sicer:

• naraščajoče nesorazmerje porazdelitve dobrin ob hkratnem naraščanju soodvisnosti posameznih delov sveta,
• vzpostavitev globalnega trga delovne sile,
• nesorazmerje med povpraševanjem po delovni sili in zakonito dostopni delovni sili,
• nesorazmerje med ekonomskimi silnicami, individualiziranimi aspiracijami in institucionaliziranimi cilji,
• nesorazmerje med nefleksibilnimi regulacijami in fleksibilnim življenjskim potekom nedokumentiranih migrantov.

Vzorci razporeditve nezakonitih priseljencev na trgu delovne sile so oblikovani predvsem kot posledica družbeno-ekonomskih vzorcev integracije posameznikov, ki so po eni strani v družbi zaželeni zaradi ekonomske dobrobiti delodajalcev, po drugi strani pa družba njihov obstoj zanika skozi odrekanje osnovnih človekovih pravic in razširjenimi vzorci diskriminacije.[10] Nezakoniti priseljenci večinoma zasedajo delovna mesta, kjer se ne zahtevajo posebne kvalifikacije, potrebe po tej delovni sili so dostikrat sezonsko določene, opravljajo jih v delovno intenzivnih panogah, ki se jih ne da mehanizirati. Večina teh poklicev je določena tudi z željo tako delavcev/k, kakor tudi delodajalcev po tem, da jih ne odkrijejo. Takšna oblika delovnih razmerij seveda vpliva na njihov status v družbi, saj so, čeprav velikokrat nujno potrebni, izključeni iz vseh oblik delavske soudeležbe, njihova plača pa je v primerjavi z domačimi delavci veliko nižja (primer: v letu 2004 je bila urna postavka delavca v gradbeništvu v Nemčiji določena z minimum 10.12€, pri čemer se je za domače delavce gibala med 9€ in 16€, medtem ko so nedokumentirani delavci prejemali med 1€ in 6€). Značilnosti poklicev, ki jih opravljajo nedokumentirani delavci/ke se odražajo tudi v njihovi panožni razporeditvi. Večino nedokumentiranih delavcev tako lahko najdemo v (intenzivnem) kmetijstvu (Španija: 150.000 delavcev/k, Nizozemska: 1/3 vseh neprijavljenih delavcev/k), gradbeništvu (pri čemer ostaja poglavitno orodje delodajalcev pri izogibanju kazni vzpostavljanje verige podizvajalcev) in v sferi opravljanja domačih opravil, ki zajemajo predvsem čiščenje in negovanje (Haidinger 2007).

Naraščajoči pritiski na zunanji strani evropskih meja, pomanjkljiva uspešnost mehanizmov integracije že obstoječih priseljencev in razraščanje kriminalnih mrež, ki obupanim priseljencem iz tretjih držav za življenjske prihranke ponujajo (ne)varni vhod v območje EU predstavljajo matrico dejavnikov, ki so spodbudile poskuse oblikovanja skupnostne evropske politike na tem področju. Trije pomembnejši dokumenti na tem področju so Direktiva o kaznovanju delodajalcev, ki zaposlujejo nezakonite priseljence tretjih držav, Direktiva o vračanju nezakonitih priseljencev ter Evropski pakt o priseljevanju in azilu (Evropska komisija 2007). Direktiva o kaznovanju delodajalcev predstavlja dopolnilni ukrep restriktivnim potezam drugega in tretjega sklopa ukrepov v odnosu do priseljencev. Sledeč opredeljenim ukrepom bodo namreč za zaposlovanje nezakonitih priseljencev kaznovani tako delodajalci, ki najemajo tovrstno delovno silo, kot tudi delodajalci, ki najemajo podizvajalce. Odkriti delavci bodo upravičeni do dovoljenja za začasno bivanje le v primeru, če bodo svoje delodajalce prijavili pristojnim organom. Cilj te direktive je zmanjšati privlačnost najemanja nedokumentirane delovne sile in posledično zmanjšati motivacijo posameznikov za nezakonit prehod meje (Evropski parlament 2009).

Direktiva o vračanju nezakonitih priseljencev je del politike, ki se odmika od ciljev integracije nezakonitih priseljencev in njihovih stisk ter opredeljuje restriktivne pogoje za vračanje odkritih nezakonitih priseljencev v njihovo izvorno državo. Vzpostavlja dvostopenjski postopek, pri čemer prvo stopnjo predstavlja časovni okvir za prostovoljni odhod posameznikov, na drugi stopnji pa sledi odredba o prisilni vrnitvi v državo izvora. Direktiva sicer zagotavlja minimalne postopkovne zaščitne ukrepe, vendar je njihova učinkovitost in skladnost s standardi zaščite človekovih pravic v veliki meri kritizirana s strani človekoljubnih nevladnih organizacij in posameznih strank v Evropskem parlamentu (EURACTIV 2008b). Podobno je na mešan odziv naletel tudi Pakt o priseljevanju in azilu, ki predvideva skupnostno urejanje nadzora priseljevanja. Politično podporo je Pakt pridobil predvsem skozi vztrajanje francoskega predsednika Sarkozya o nujnosti vzpostavitve bolj restriktivne politike na tem področju in prednostne obravnave načinov njegove implementacije.[11] Pakt opredeljuje pet področij skupnostnega urejanja in sicer zakonito priseljevanje (vključuje predlog vpeljave ''modre karte''), nezakonito priseljevanje (vključuje predlagano Direktivo o vračanju nezakonitih priseljencev), poostritev zunanjega mejnega nadzora s strani evropske agencije za meje Frontex, uskladitev azilne politike med državami članicami do leta 2010 in sodelovanje z državami izvora (EURACTIV 2008c).

Zadnjo v vrsti kontroverznih potez na tem področju predstavlja prijateljska pogodba med Libijo in Italijo, ki predvideva namestitev skupnih pomorskih patrulj, ki bodo nadzorovale pomorske poti med tema dvema državama. Italijanski premier Berlusconi je v tem dogovoru Libiji obljubil 200 milijonov ameriških dolarjev za investicije v infrastrukturne projekte v Libiji, Italija pa je libijskim oblastem že predala tri patruljne čolne in sodeluje pri vzpostavitvi radarskega sistema na pomorski poti. V obdobju od podpisa sporazuma 6. maja 2009 do 6. junija 2009 je bilo v Libijo, brez preverjanja namena prehoda in zaščite najbolj ranljivih, vrnjenih že 500 migrantov in prosilcev za azil (Human Rights Watch 2009).

Namesto zaključka

Matrica gospodarskih potreb evropskega trga in povečevanje nestrpnosti do drugačnosti, ki se v zadnjem času odseva v javnomnenjskih anketah o priseljevanju ''drugačnih'' izkazuje, da bo EU v prihajajočem obdobju morala izdelati jasno strategijo tako integracije tujih državljanov, kakor tudi uravnovesiti lastne interese z interesi tistih, ki naj bi jih, glede na javno deklarirane zaveze, ščitila. Zatekanje k restriktivnim politikam in vzpostavljanje diskurza ločevanja namreč v družbo vnaša predsodke in onemogoča družbeni razvoj, ki bi temeljil na nediskriminaciji in mirnem sobivanju. Napredek evropskega gospodarstva mora v tem kontekstu dobiti jasno deklarirano strategijo potreb in s tem povezanih ukrepov, ki pa uspešnosti ne bo utemeljeval na izkoriščanju delovne sile, temveč na razvoju zaposlovalne politike, ki bo posameznikom omogočala produktivnost.

Viri in literatura:

• Baldoni, Emiliana (2003): The free movement of Persons in the European Union: A legal-historical overview. Pioneur: State of the Art Report. Dostopno na: link (05.10.2009).
• Becker, Ulrich (2007): Freedom of Movement for Workers. Ehlers, Dirk (ur.) European Fundamental Rights and Freedoms, 255-281. Berlin: De Gruyter Recht. 
• Behr, Hartmut (2007): The European Union in the Legacies of the Imperial Rule? EU Accession Politics Viewed from the Historical Comparative Perspective. European Journal of International Relations (13) 2: 239-262.
• Brücker, Herbert in Jakob von Weizsäcker (2007): Migration Policy at the nexus of internal and external migration.
• Center za raziskovanje javnega mnenje (2006): Mobilnost slovenskih delavcev pri iskanju zaposlitve v državah EU/EGS. Dostopno na: link (03.10.2009).
• ETUC (2007): The European Social Model. Dostopno na: http://www.etuc.org/a/2771 (03.10.2009).
• EURACTIV (2005): Labor market reforms. Dostopno na: link  (03.10.2009).
• EURACTIV (2008a): An EU ''blue card'' for high-skilled immigrants. Dostopno na: link (04.10.2009).
• EURACTIV (2008b): Fighting illegal Immigration: The return Directive. Dostopno na: link (01.10.2009).
• EURACTIV (2008c): The European Pact on Immigration and Asylum. Dostopno na: link (01.10.2009).
• EURACTIV (2009): Free movement of labour in the EU-27. Dostopno na: link (02.10.2009).
• Eurofound (2009): Free movement of workers. Dostopno na: link (25.09.2009).
• Evropska komisija (2005): Zelena knjiga o upravljanju ekonomskih migracij. Dostopno na: link (08.10.2009).
• Evropska komisija (2007): Towards a common European Union immigration policy. Dostopno na: link (01.10.2009).

• Evropska unija - Regionalna politika (2008): Skupaj za regije. Regionalna politika EU 2007-2013. Dostopno na: link.

• Evropski parlament (2008): Direktiva o vračanju nezakonitih priseljencev. Dostopno na: link (01.10.2009).
• Evropski parlament (2009): Europe to penalise employers of illegal immigrants. Dostopno na: link (01.10.2009).
• Expatica (2009): EU Blue Card: Competing with the US Green Card?. Dostopno na: link (03.10.2009).
• Haidinger, Bettina (2007): Migration and irregular work in Europe. Undocumented Worker Transitions - Literature Review. Dostopno na: link (02.10.2009).
• Hanson, Gordon H. (2008): The economic consequences of the international migration of labor. Dostopno na: http://www.nber.org/papers/w14490.pdf (03.10.2009).
• Human Rights Watch (2009): Italy/Libya: Gaddafi Visit Celebrates Dirty Deal. Dostopno na: link (01.10.2009).
• PriceWaterHouseCoopers (2006): Mannaging Mobility Matters. Dostopno na: link (02.10.2009).
• Sapir et al (2003): An Agenda for a growing Europe: Making the EU Economic System Deliver. Dostopno na: link (02.10.2009).
• Time Europe (2004): How to plug Europe's brain drain?. Dostopno na: link (05.10.2009).
• Statistični urad RS (2009): Selitveno gibanje, Slovenija, 2008. Dostopno na: link(02.10.2009).

[1] Pogodba iz Maastrichta (UL C 115, 09.05.2008) opredeljuje štiri svoboščine, ki so potrebne za nemoteno delovanje enotnega trga, kot ga je predvidel Enotni evropski akt. Te so: prost pretok blaga, prost pretok denarja, prost pretok storitev in prost pretok delovne sile.

[2] V Schengenski sporazum so danes vključene Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Slovenija, Slovaška, Češka, Nemčija, Avstrija, Belgija, Danska, Španija, Finska, Grčija, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Portugalska in Švedska ter dve ne-EU članici Norveška in Islandija.

[3] Hanson (2008: 31-37) izpostavlja pomanjkanje strokovne utemeljitve trditev, da migracije negativno vplivajo na socialne transferje v državi prejemnici in kot poglavitno pozitivno posledico prostega pretoka delovne sile opredeljuje tok idej med izvorno državo in državo prejemnico in analizira neto pozitivne učinke tega procesa.

[4] Stopnje omejevanja dostopa do trga delovne sile se od države do države razlikujejo. V Nemčiji so ta pravila najbolj stroga, medtem ko večina drugih držav dovoljuje pridobitev delovnega dovoljenja v panogah, kjer primanjkuje domačih delavcev (za več glej BBC 2008).

[5] Andre Sapir v svojem poročilu Evropski komisiji opredeljuje štiri prevladujoče skupine socialnih modelov v Evropski uniji: i) mediteranski model, ii) kontinentalni model; iii) anglo-saksonski model in iv) nordijski model (Sapir et al 2003).

[6] Od podpisa pogodbe o Enotnem evropskem trgu leta 1994 velja Uredba tudi za Islandijo, Lichtenstein in Norveško (Baldoni 2003: 14).

[7] Za predlagane rešitve dileme skupnega socialnega modela glej Boeri (2007).

[8] Enotni evropski vzpostavlja temelje za razvoj skupne politike na področju delovne zakonodaje in predvideva harmonizacijo le-te na področju zdravja in varnosti pri delu skozi glasovanje s kvalificirano večino. Razvoj skupnih politik na tem področju se je oblikoval kot posledica in nujni spremljevalni ukrep razvoja skupnega trga in je bil posledično vključen v skupno evropsko zakonodajo (opcijski Socialni protokol k Pogodbi iz Maastrichta in potem vključitev v zavezujočo zakonodajo za vse države članice v okviru Pogodbe iz Amsterdama). Navkljub deklarativni zavezanosti k uresničevanju ciljev, ki izhajajo iz teh zavez, pa le-to še vedno ostaja odvisno od soglasno sprejetih odločitev v Svetu (Sapir et al 2003: 18).

[9] Za pregled dejavnikov, ki vplivajo na mobilnost posameznikov in delodajalcev v kontekstu Evropske unije glej raziskavo PriceWaterHouseCoopers 2006.

[10] Raziskava javnega mnenja agencije FT/Harris razkriva, da 40% Francozov in več kot 60% anketirancev iz Velike Britanije, Španije, Nemčije in Italije meni, da je v njihovi državi preveč priseljencev in da je njihova politika priseljevanja preveč ohlapna (Brücker in von Weizsäcker 2007: 228).

[11] Za kritiko francoskega odnosa obravnave nedokumentiranih delavcev priseljencev glej Alain Badiou ''Ime česa je Sarkozy?'' in članek Daniele Lochak ''Good foreiners, bad illegals''.