|
Globalni akter v nastajanju – trgovinski, razvojni in varnostni vidik delovanja Evropske unije |
|
|
|
Prispeval: Filip Dobranic
|
|
sobota, 07. november 2009 |
|
Globalni akter v nastajanju – trgovinski, razvojni in
varnostni vidik delovanja Evropske unije
Dejstvo je, da današnjih mednarodnih ekonomskih, socialnih in varnostnih problemov ni mogoče uspešno reševati unilateralno, torej na podlagi neodvisnih odločitev posameznih držav. Mednarodne organizacije postajajo vse pomembnejši akterji, ki kolektivizirajo politično voljo držav članic, s tem pa krepijo legitimnost in učinkovitost ukrepov, ki jih izvajajo na različnih področjih mednarodnih odnosov. Zmotno bi bilo, v kolikor bi trdili, da danes Evropska unija (EU) predstavlja zgolj skupnost gospodarsko integriranih držav članic, ki so se zaradi želje po lastnem razvoju odločile predati del suverenosti na nadnacionalno raven političnega upravljanja. V zadnjih slabih dveh desetletjih je namreč EU tako na podlagi lastne organiziranosti, kot tudi na podlagi vsebine svojega delovanja postala pomemben akter v mednarodni skupnosti. Vendarle pa se moramo zavedati, da politični integracijski procesi potekajo počasi, zato mogoče njena vloga v svetu ni zaznana tako intenzivno, kot bi si to želele same države članice in EU kot celota. V pričujočem prispevku se bomo na začetku osredotočili na vprašanje, kako je EU postopoma razvila dimenzijo svojega zunanjepolitičnega delovanja, ter kakšne so obeti za večjo globalno vlogo te integracije v luči trenutnega spreminjanja njenega institucionalnega ustroja. V nadaljevanju se bomo nato osredotočili še na tri najpomembnejše vsebinske sklope zunanjih odnosov EU in v tem kontekstu analizirali njeno vlogo na trgovinskem, razvojnem in varnostnem področju mednarodnih odnosov.
Od golega gospodarstva do razvoja zunanje politike kot samostojnega področja delovanja
Po koncu druge svetovne vojne, v začetku petdesetih let prejšnjega stoletja, je bila Evropa na zahodni strani železne zavese priča začetkom intenzivnih mednarodnih integracijskih procesov. Namen ustanovitve Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ) leta 1951 je bilo povezovanje ključnih industrij takratnih držav članic, hkrati pa skupni nadzor nad tistimi segmenti (zahodno)nemškega gospodarstva, ki bi potencialno lahko bili namenjeni ponovnemu zagonu vojaške industrije te črne ovce druge svetovne vojne. Kmalu po tem so v politični forum povojne zahodne Evrope začele pronicati ideje o še tesnejšem sodelovanju med prvotni državami članicami, ki bi poleg gospodarskega obsegalo tudi nekatera pomembna politična področja. Tako sta nastali ideji o Evropski obrambni skupnosti in Evropski politični skupnosti, ki pa sta kaj kmalu propadli, saj so se nekatere vpletene države članice uprle z argumentom, da takšna integracija vodi v nastanek federalne Evrope, kar pa v tistem trenutku za njih ni bilo sprejemljivo (Mikesell 1958, 428–41). Visoki politični predstavniki držav članic ESPJ so zato začeli iskati alternativne poti tesnejšega medsebojnega sodelovanja, ki bi v prvi vrsti temeljilo na gospodarskih in ne političnih karakteristikah. Rezultat intenzivnih diplomatskih pogajanj na tem področju je bilo oblikovanje Evropske gospodarske skupnosti (EGS), ki je nastala na podlagi uveljavitve Rimske pogodbe iz leta 1957. Slednja je na območju držav članic ustvarila splošni skupni trg, ki je temeljil na carinski uniji in skupnem oblikovanju gospodarskih politik, zlasti kmetijske in transportne (European Navigator 2009). Iz tega kratkega pregleda začetne stopnje evropskih integracij je razvidno, da so bile aspiracije vpletenih držav po enotnem zunanjepolitičnem delovanju in večji vlogi EGS v svetu v veliki meri odsotne, naloge skupnostnega delovanja pa so pretežno temeljile na želji po čim hitrejšem gospodarskem okrevanju ter dvigu blaginje prebivalstva.
Čeprav so se pravno-formalne strukture skupnega zunanjepolitičnega delovanja EU dejansko razvile šele po koncu hladne vojne, pa lahko zametke sodelovanja držav članic v zunanjih zadevah identificiramo v nastanku Evropskega političnega sodelovanja (EPS) leta 1970, ki je delovalo vse do uveljavitve Pogodbe o Evropski uniji (v nadaljevanju Maastrichtska pogodba). Novonastala politična tvorba je takrat predstavljala mednarodni forum, v katerem so vlade članic EGS lahko razpravljale in sodelovale v zunanjepolitičnih zadevah, ki niso bile pokrite z Rimsko pogodbo (Ginsberg 2001, 2–12). S tem je bil ustvarjen neformalni medvladni posvetovalni mehanizem, ki je sodelujočim državam omogočal enotnejše zastopanje interesov EGS (mednarodno sodelovanje, promocija človekovih pravic, demokracije in vladavine prava) v mednarodni skupnosti. Kljub dejstvu, da je to predstavljalo velik napredek v razvoju evropskih integracij pa si politični analitiki še danes niso enotni, ali lahko EPS označimo kot uspešen projekt. V sedemdesetih letih prejšnjega stoletja je EPS sicer predstavljalo pomembnega akterja pri razreševanju bližnjevzhodnega konflikta in vzpostavitvi Konference za varnost in sodelovanje v Evropi, vendar pa so se njegove šibkosti pokazale v kontekstu neenotnega in neučinkovitega soočanja s sovjetsko invazijo Afganistana leta 1972 ter vojnami na območju bivše Jugoslavije v začetku devetdesetih (Ginsberg 2001, 57–63, 120–5).
Gospodarski razvoj, svetovni societalni vpliv ter izoblikovanje značilnega sistema liberalnih vrednot so ob koncu hladne vojne zahtevali vzpostavitev formalnega institucionalnega okvira zunanjega delovanja držav članic EGS (Hill in Smith 2005, 390–1). Maastrichtska pogodba, ki je v veljavo stopila leta 1993, tako ni le preimenovala ime integracije v EU, marveč je postavila institucionalne temelje skupnega zunanjepolitičnega nastopa držav članic na svetovnem odru. Vzpostavljena je bila t.i. 'tristebrna' struktura integracije, pri čemer je drugi steber predstavljala prav Skupna zunanja in varnostna politika (SZVP). Naloge slednje so bile opredeljene v 11. členu omenjene pogodbe in obsegajo: a) ščitenje skupnih vrednot, temeljnih interesov, neodvisnosti in celovitosti Unije v skladu z načeli Ustanovne listine Združenih narodov, b) vsesplošno krepitev varnosti Unije, c) vzdrževanje miru in krepitev mednarodne varnosti v skladu z načeli in cilji Ustanovne listine Združenih narodov, Helsinške sklepne listine in Pariške listine, d) promocijo mednarodnega sodelovanja in e) razvoj in utrjevanje demokracije in pravne države ter spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ambicioznim in relativno jasno zastavljenim ciljem navkljub, pa velja na tem mestu poudariti, da je učinkovitost implementacije skupnih zunanjepolitičnih ukrepov EU, kljub dejstvu, da je delovanje znotraj SZVP postalo integralni del zunanje politike posameznih držav članic, daleč od idealnega (Wong 2005, 146). Odločanje v sklopu politik 'drugega stebra' namreč še vedno poteka po metodi medvladnega sodelovanja, kar pomeni, da je za sprejetje posameznih odločitev potrebno soglasje vseh držav članic. Takšna intergovernmentalna perspektiva pa na slednje še vedno gleda kot na neodvisne sile, ki svojo zunanjo politiko oblikujejo v skladu z egoističnimi nacionalnimi interesi, na podlagi katerih določajo stopnjo sodelovanja v okvirih SZVP (ibid.). Amsterdamska pogodba iz leta 1997 je poizkusila prečkati nekatere ovire embrionalne skupne zunanje politike EU, kot je bila določena v do takrat veljavnem korpusu ustanovnih pogodb. Ključni doprinos te pogodbe je na obravnavanem področju zagotovo njen 26. člen, ki vzpostavlja položaj Visokega predstavnika za SZVP (Portal Evropske unije 2009a). Pozicija, katero od njene ustanovitve naprej zaseda Javier Solana, daje zunanjepolitičnim ukrepom EU 'ime in obraz', s tem pa naj bi krepila prepoznavnost EU kot samostojnega akterja v mednarodni skupnosti. Visoki predstavnik se tako v mednarodnem političnem forumu lahko pogaja v imenu celotne integracije, a še vedno zgolj na področjih, ki jih sporazumno potrdi Svet EU. Edwards (2005, 43) zato opozarja, da kljub zunanjepolitični kontinuiteti, ki je bila zagotovljena z vzpostavitvijo tega položaja, in kljub velikemu ugledu g. Solane v mednarodni skupnosti, EU ostaja neodporna na raznolike nacionalne interese posameznih držav članic.
Vprašanje, ki se v kontekstu obravnavane tematike zadnje čase pojavlja najbolj pogosto, je zagotovo, kako bo nova Lizbonska pogodba prispevala k večji koherentnosti zunanje politike EU in posledično okrepila profil slednje kot svetovne velesile, ki je zmožna odigrati stabilizacijsko vlogo v svetovni politiki in predstavljati družbeno-politični zgled mnogim državam v mednarodni skupnosti (Gaspers 2008, 20). Lizbonska pogodba uvaja s perspektive zunanje politike EU tri pomembne novosti. Prvič, vzpostavlja stalno funkcijo Predsednika Evropskega Sveta, ki bo imenovan za obdobje dveh let in pol. Glede na to, da Evropski svet predstavlja organ, v okviru katerega se določajo temeljne strateške prioritete delovanja EU, naj bi ta sprememba doprinesla k večji kontinuiteti oblikovanja prihodnjih nalog in ciljev EU. Drugič, pogodba modificira najvišji položaj na področju skupne zunanje politike, ki bo po novem pripadel Visokemu predstavniku za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki bo hkrati tudi podpredsednik Evropske komisije (v nadaljevanju Komisija). Oseba na tem položaju bo zadolžena za dajanje pobud in nadzor nad implementacijo splošnih zunanjepolitičnih in varnostnih ukrepov EU, izvzemajoč področje trgovine, razvojnega sodelovanja in širitvene politike. Integracija bo s tem pridobila funkcijo, ki je primerljiva s položajem zunanjega ministra na ravni držav članic. In tretjič, pogodba narekuje ustanovitev Evropske službe za zunanje delovanje, ki bo poprej omenjenemu Visokemu predstavniku pomagali pri iskanju zunanjepolitičnega konsenza med državami članicami in implementaciji le-tega, ko bo ta dosežen (Euractiv 2009; Portal Evropske unije 2009b). Ne glede na uradna zagotovila, da bo tako prenovljena institucionalna struktura močno prispevala k bolj prepoznavni vlogi EU v mednarodnih odnosih, pa do tega vseeno velja ohraniti mero kritične distance. Tristebrna struktura EU se sicer resda ukinja, vendar pa ostajajo različna področja zunanjega delovanja še vedno podvržena različnim postopkom odločanja. Zunanja in varnostna politika (kot samostojni področji zunanjih odnosov EU) bodo tako ostali na ravni medvladnega sodelovanja, kar pomeni, da bodo odločitve v tem kontekstu še vedno lahko sprejete zgolj na podlagi soglasja držav članic v Svetu EU (Gaspers 2008, 35–6).
Evropska unija kot svetovna trgovinska velesila
Poudariti velja, da področje skupne zunanje politike (kot samostojnega področja zunanjega delovanja) trenutno še vedno ne predstavlja najmočnejše substance vloge EU v svetu. To lahko namreč identificiramo v skupni trgovinski politiki, na podlagi katere svojo prepoznavnost in interese v svetovni gospodarski skupnosti EU maksimizira že vse od sprejema in ratifikacije Rimskih pogodb naprej. Ko govorimo o EU kot relativno homogeni gospodarsko-politični organizaciji, se moramo namreč zavedati, da njena skupna trgovinska politika predstavlja kar petino celotne svetovne trgovine (Brülhart in Matthews 2007, 921). S tako intenzivno udeležbo na svetovnih trgih je EU postala ključni akter pri oblikovanju univerzalne regulacije meddržavnega trgovanja, katera danes nastaja znotraj Svetovne trgovinske organizacije (World Trade Organization – WTO). Ravno zaradi tega pa velja v kontekstu analize vloge EU v svetu največ pozornosti nameniti prav trgovinskim odnosom.
Kadar gledamo EU skozi prizmo njene vloge v svetovnem gospodarstvu tako seveda ne moremo izpustiti pomena skupne trgovinske politike, katera še vedno predstavlja enega izmed ključnih zunanjih izrazov organizacije same. V tem kontekstu je po mnenju Brülharta in Matthewsa (2007, 921–3) proučevanje skupne trgovinske politike pomembno iz treh razlogov. Prvič, medtem, ko se je ta politika včasih osredotočala skorajda izključno na določanje carin, danes zajema širok spekter mednarodnih ekonomskih vprašanj. Drugič, postavljanje trgovinskih preferenc svojim trgovskim partnerjem je včasih predstavljalo edini zunanjepolitični instrument EU, posledice tega pa so še danes vidne v odnosu EU s posameznimi državami in političnimi entitetami. In tretjič, skupna trgovinska politika se oblikuje v okvirih pravil, katera postavlja WTO. Glede na to, da EU predstavlja največjo trgovsko silo na svetu, lahko iz njene trgovinske politike razberemo smernice, v katerih se bo najverjetneje svetovni trgovinski sistem kot celota oblikoval tudi v prihodnosti.
Vedeti moramo, da sta pri opredeljevanju nastanka smernic skupne trgovinske politike pomembni dve ravni analize ter odnosi ključnih akterjev znotraj obeh ravni. Smith (2004, 293) tako trdi, da sta za nastanek trgovinske politike pomembni tako odnosi med najmočnejšimi državami članicami na eni strani, kot tudi odnos vseh držav članic do evropskih institucij na drugi strani. Tipičen primer akterja na prvi ravni analize, ki vpliva na razvoj trgovinske politike je tako Francija, ki sistematično vztraja na ohranjanju togih pravil WTO, zlasti glede trgovanja s kmetijskimi izdelki, saj s tem uresničuje svoje ključne nacionalne interese (Halderman in Nelson 2004, 51). Takšna stališča Francija zastopa tudi v Svetu EU, ki mora v končni fazi potrditi smernice skupne trgovinske politike. S tem pa se že prestavljamo na omenjeno drugo raven analize trgovinske politike EU, kjer sta ključna akterja Komisija in Svet EU. Pravni temelj za dotično politiko predstavlja 133. člen Pogodbe o Evropski skupnosti (danes 207. člen Lizbonske pogodbe), na podlagi katerega je Komisija pooblaščena kot uradni zunanji pogajalec EU za trgovinske zadeve. Pri tem je pomembno poudariti, da Komisija izvaja pogajanja z drugimi državami ali mednarodnimi organizacijami zgolj takrat, kadar pogajalska izhodišča predhodno odobri Svet EU, poleg tega pa se mora tekom procesa pogajanj posvetovati tudi s tako imenovanim Odborom 133, katerega člane imenuje Svet EU (Halderman in Nelson, 51; Komisija 2008a). Iz napisanega je razvidno, da kljub močni zunanji pogajalski vlogi Komisije Svet EU še vedno predstavlja pomembnega akterja tako pri potrjevanju predlaganih trgovinskih strategij, kot tudi odločanju o tem, ali so izidi pogajanj za EU sprejemljivi ali ne. Vse države članice EU so sicer hkrati zastopane tudi v WTO, vendar kljub temu v veliki večini primerov njihova stališča glede svetovne trgovine v tej organizaciji zastopa Komisija. Slednja je tista, ki je zadolžena za predstavljanje in izpolnjevanje prioritetnih ciljev EU, in sicer po navodilih Sveta EU. Na tem mestu pa velja opozoriti, da nekateri avtorji (Peterson 2004, 37) menijo, da bi EU v WTO lahko vodila še bolj odločno trgovinsko politiko, ki bi dejansko izboljšala gospodarske razmere v državah v razvoju. Takšno kritiko nenazadnje potrjuje tudi aktualni krog svetovnih trgovinskih pogajanj iz Dohe, ki so strmoglavila v letošnjem letu.
Potreba po začetku novih pogajanj o spreminjanju sistema svetovne trgovine je bila podana novembra 2001 na četrti ministrski konferenci WTO v Dohi, v Katarju. Oblikovala se je Razvojna agenda iz Dohe (Doha Development Agenda), ki je hkrati napovedovala tudi nadaljnji razvoj WTO same. Ta krog pogajanj ne uvaja zgolj sprememb na področju regulacije trgovanja, marveč razširja delovanje WTO na področje spodbujanja gospodarske rasti, intenzivnega zaposlovanja ter izkoreninjanja revščine v najbolj ranljivih državah (Komisija 2008). Gre torej za očiten preskok v razvoju politike te organizacije, ki učinkovito delovanje režima svetovne trgovine postavlja v osrčje prizadevanj mednarodne skupnosti za uravnotežen in pravičen razvoj vseh držav na svetu. EU po izjavah Komisije (2008) sicer močno podpira takšno smer v prihodnjem razvoju svetovnega trgovanja ter z njo povezano izboljšanje položaja najmanj razvitih držav v mednarodnih ekonomskih odnosih, vendar pa ministrskih konferencah WTO v Cancunu leta 2003, Hongkongu leta 2005 in Ženevi leta 2006 tega stališča ni podkrepila z dejanji. Na najbolj problematičnem področju, tj. liberalizaciji kmetijskih trgov in bistvenem zmanjšanju kmetijskih subvencij, je EU ohranila praktično enako stališče, kot ga je zagovarjala pred vstopom v zadnji krog pogajanj. Wilkinson (2006, 124–5) zato pravi, da je bila za države v razvoju temeljna napaka že ta, da so se strinjale s programom Razvojne agende iz Dohe. Le-ta naj bi namreč očitno odseval interese razvitega sveta, hkrati pa premalo poudarjal absolutno neustreznost trenutnega sistema svetovne trgovine.
Kot je bilo že omenjeno, je v kontekstu pogajanj o Razvojni agendi iz Dohe za EU najbolj pomembno in hkrati najbolj problematično področje odpiranja lastnih kmetijskih trgov za proizvode iz držav v razvoju. Kot razlagata Halderman in Nelson (2004, 53), so ključni cilji pogajanj na tem področju bistveno izboljšanje dostopa do evropskih in ostalih svetovnih trgov, popolna ukinitev izvoznih subvencij za proizvajalce v razvitih državah ter bistveno zmanjšanje subvencij za kmete v razvitih državah, katere znatno vplivajo na ceno kmetijskih proizvodov. Na žalost lahko opazimo, da v zadnjih osmih letih, v okviru multilateralnih kmetijskih pogajanj, EU ni bila pripravljena odločneje odstopiti od politike protekcionizma lastnega kmetijstva, kar je pri državah v razvoju pustilo enako grenak priokus kot ob koncu Urugvajskega kroga pogajanj (ibid.). Na tem mestu velja zato razjasniti, zakaj v EU ne pride do bistvene spremembe pogajalskih izhodišč v okviru svetovne liberalizacije kmetijske trgovine. Na tem področju namreč v EU prihaja do neprestanega prepletanja skupne trgovinske in skupne kmetijske politike, pri čemer slednja (ki predstavlja kar 40 odstotkov celotnega proračuna EU) dobesedno narekuje oblikovanje stališč, ki jih kasneje v WTO zastopa Komisija. Avtorji so v svojem raziskovalnem delu identificirali različne razloge, zakaj je kmetijstvo v EU tako občutljivo in polemično področje. Moon (2004, 28) tako razlaga, da EU opravičuje lastni protekcionizem kmetijstva prej z njegovo multi-funkcionalnostjo, kot pa z njegovo ekonomsko pomembnostjo, saj naj bi le-to predstavljalo jedro podeželskega življenja in nacionalne kulture. Na drugi strani Balaam (2004: 165) ponuja drugačno interpretacijo, saj trdi, da je politična in ekonomska občutljivost kmetijstva v EU vseprisotna. Razlog za to naj bi bilo neskladje javnih in privatnih interesov, ki v državnih in naddržavnih podpornih mehanizmih, kot so na primer kmetijske subvencije, vidijo različne cilje, namene in učinke. Dejstvo, da EU predstavlja ključnega akterja v svetovni trgovini tako sicer ostaja neizpodbitno, vendar pa ji v prihodnosti grozi drastičen padec kredibilnosti njene ekonomske diplomacije, v kolikor se bo še naprej zatekala k protekcionizmu lastnih trgov in se upirala dejanski implementaciji deklariranih ciljev.
Odnos Evropske unije z državami v razvoju
Poleg skupne trgovinske politike predstavlja razvojno sodelovanje zagotovo enega izmed najmočnejših vidikov uveljavljanje EU kot globalnega akterja. Slednja namreč predstavlja največjega svetovnega donatorja razvojne pomoči, samo v letu 2008 je bilo državam v razvoju razdeljenih kar 48,6 milijarde evrov razvojne pomoči (Riegert 2009). Zaradi svoje kolonialne preteklosti in zgodovinske povezanosti z državami v razvoju želijo namreč nekatere države članice izkoristiti EU kot instrument za ohranjanje tesnih odnosov z bivšimi kolonijami. To je pripeljalo do današnje situacije, v kateri EU zagotavlja kar 55 odstotkov svetovne razvojne pomoči ter skoraj dve tretjini globalne humanitarne pomoči (Vanhoonacker 2005, 74). Temeljni namen delovanja EU na razvojnem področju so države članice nazadnje osmislile leta 2005 v politični izjavi imenovani Evropski konsenz o razvoju. V njej so se zavzele za učinkovitejše odpravljanje globalne revščine v skladu z Milenijskimi razvojnimi cilji Združenih narodov, za globalno uveljavljanje demokratičnih vrednot, ter za sistem razvojnega sodelovanja, v katerem bodo države tretjega sveta same odgovorne za lasten razvoj (Komisija 2009a).
Ključni instrument razvojne politike, usmerjene v države v razvoju so zagotovo sporazumi o sodelovanju, ki jih je EU sklenila z državami in skupinami držav iz celega sveta. Največ pozornosti je v teh okvirih namenila t.i. AKP (Afrika, Karibsko otočje, Pacifik) državam, s katerimi danes razvojno, ekonomsko, trgovinsko in politično sodelovanje poteka na podlagi t.i. Cotonou sporazuma (Komisija 2009b). Na tem mestu velja omeniti, da razvojno sodelovanje kljub svojemu velikemu obsegu ne predstavlja skupne politike EU, kakršna je na primer skupna trgovinska politika. Sodelovanje z državami v razvoju ima namreč po Maastrichtski pogodbi težišče v državah članicah in njihovih bilateralnih programih razvojne pomoči, medtem ko so institucije skupnosti zadolžene za usklajevanje le-teh. Komisija ima sicer na obravnavanem področju širok spekter odgovornosti (pogajanje o sporazumih s tretjimi državami, upravljanje proračunskih sredstev za humanitarno pomoč, upravljanje Evropskega razvojnega sklada), vendar pa je v smislu implementacije razvojnega sodelovanja zadolžena zgolj za koordinacijo med državami članicami (Vanhoonacker 2005, 76).1 Vendarle naj bi Lizbonska pogodba prinesla tri pomembne spremembe na področju politike razvojnega sodelovanja in humanitarne pomoči: a) prvič bo vzpostavljena specifična pravna podlaga za humanitarno pomoč, dodeljevanje katere naj bi temeljilo na konsistentni aplikaciji načel mednarodnega humanitarnega prava, b) v primeru potrebe po nujni finančni pomoči bo Svet EU o predlogih Komisije odločal s kvalificirano večino, kar naj bi pripomoglo k hitrejši implementaciji finančne pomoči in c) pogodba klasificira razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč kot področje 'vzporednih deljenih pristojnosti', kar pomeni, da jo EU izvaja kot samostojno politiko, hkrati pa ne posega v obstoječe pristojnosti držav članic na tem področju (Portal Evropske unije 2009b).
Kljub optimističnim napovedim za prihodnost pa nekateri problemi razvojnega sodelovanja in dodeljevanja humanitarne pomoči ostajajo odprti. Eden izmed njih je zagotovo učinkovitost alokacije razvojnih sredstev EU, oz problem t.i. fantomske pomoči. Le 57 odstotkov celotne razvojne pomoči naj bi bilo namreč usmerjene na učinkovit način, pri čemer se izgublja pomemben razvojni potencial v državah tretjega sveta. Razlogov za tako slabo alokacijo sredstev naj bi bilo več – slaba medsebojna koordinacija donatorjev, visoki stroški tehnične pomoči pri razdeljevanju sredstev ter vse večji delež pomoči namenjen odstranjevanju trgovinskih ovir, kar pa je večkrat prej v interesu donatorjev, kot pa držav v razvoju samih (Euractiv 2006). Poleg tega danes obljube EU v kontekstu uradne razvojne pomoči ogroža tudi globalna finančno-gospodarska kriza. Države članice naj bi namreč v prihodnosti namenile uradni razvojni pomoči 0,7 odstotka bruto nacionalnega proizvoda, kar je za 0,3 odstotne točke več kot v letu 2008. Na letošnjih Evropskih razvojnih dnevih v Stockholmu je evropski komisar za razvoj Karel de Gucht izpostavil, da te cilje ogroža zlasti dejstvo, da nameravajo nekatere države članice prispevati izrazito manj kot druge, s tem pa ogrožajo enotnost razvojnih zavez EU (Riegert 2009). Velik izziv za prihodnost zato predstavlja tudi način, na katerega bodo institucije EU uspešneje koordinirale strateško delovanje posameznih držav članic v smeri enotnih prizadevanj na področju razvojnega sodelovanja .
Razvoj Evropske unije kot varnostne sile na svetovnem prizorišču
Na koncu se na kratko obrnimo še na varnostno vlogo EU v svetu, ki je sicer tesno povezana s poprej analiziranim razvojem koherentnejše zunanje politike EU, a hkrati relativno zapostavljena v vsakodnevnem diskurzu evropskih integracij. Po mnenju nekaterih (Manners 2008, 59–60) naj bi EU v svetu sicer predstavljala normativno silo, ki s svojim delovanjem, temelječim na načelih spoštovanja človekovih pravic in utrjevanja demokracije, naslavlja probleme propadlih režimov, nasilnih transnacionalnih akterjev in regionalnih konfliktov skozi ustvarjanje novih globalnih vrednostnih okvirov. A vendarle so se v zadnjem desetletju manifestirale tudi težnje, ki tej 'mehki' moči EU ob bok postavljajo komponente 'trde', vojaške moči.
Formalna institucionalizacija Evropske varnostne in obrambne politike (EVOP), katera predstavlja poprej omenjeni izraz 'trde' moči EU, se je pričela leta 1998, ko sta se Francija in Velika Britanija dogovorili, da EU potrebuje kapacitete za avtonomno posredovanje, ki bo podprto z kredibilnimi vojaškimi silami, mehanizmi za njihovo aktivacijo ter pripravljenostjo držav članic za hiter odziv na mednarodne krize (Howorth 2005, 183). S tem je bila EVOP ustvarjena kot pomemben del drugega stebra maastrichtske strukture EU (torej SZVP), svojo substanco in pristojnosti pa je prevzela od Zahodnoevropske unije, ki je pred tem predstavljala varnostno-obrambne strukture EU. Kljub občasnemu pomanjkanju politične volje, operativnim in logističnim oviram ter napetostim, ki so zaradi vzpostavitve nove politike nastale v okviru Severnoatlantskega zavezništva (Nato), pa je EU relativno uspešno izvedla (oziroma še vedno izvaja) nekatere mednarodne misije2 v okviru EVOP. Odmevnejše izmed njih predstavljajo operacija Artemis leta 2003 v Demokratični republiki Kongo, operacija EUFOR Concordia leta 2003 v Makedoniji, operacija EUFOR Tchad/RCA med leti 2008 in 2009 v Čadu in Srednjeafriški republiki ter operacija EUFOR Althea v Bosni in Hercegovini, ki jo je EU leta 2004 prevzela od Nata in še vedno traja.
Vendarle obstaja precejšnje število pomislekov o uspešni prihodnosti samostojne evropske varnostno-obrambne politike in s tem nastopom EU kot kredibilnega varnostnega akterja v mednarodnih odnosih. Eden izmed ključnih problemov je zagotovo ta, da je v EU veliko držav članic, ki so hkrati tudi članice Nata in v slednjem vidijo večjo zagotovitev širše evropske in globalne varnosti, kot pa v samostojni evropski varnostno-obrambni politiki (van Ham 2000, 14). Poleg tega lahko v okvirih Nata evropske države intenzivneje sodelujejo z Združenimi državami Amerike, ki pa lažje zagotovijo vojaške kapacitete za mednarodna posredovanja, saj je njihov obrambni proračun v primerjavi s tistimi v državah članicah EU neprimerljivo višji. In nenazadnje se velja obregniti še na sistem sprejemanja odločitev varnostno-obrambne narave, ki močno vpliva na učinkovitost ukrepanja v mednarodnih krizah. Glede na to, da lahko države neodvisno zavrnejo sodelovanje v posameznih mednarodnih misijah, se glasovanja o tem 'konstruktivno' vzdržijo, ali pa sprejemu ukrepov nasprotujejo na podlagi ogroženih nacionalnih interesov, je učinkovitost hitrega odločanja na tem področju precej vprašljiva. Situacije verjetno ne bo spremenila niti Lizbonska pogodba, ki na obravnavanem področju predvideva zgolj možnost, da države članice prostovoljno prispevajo svoje civilne in vojaške zmogljivosti za namene skupnih varnostnih in obrambnih operacij (Portal Evropske unije 2009b). Vsaka država članica bo tako še vedno lahko nasprotovala posameznim operacijam, s tem pa bo nadalje ogrožena enotnost zunanjega nastopa EU v kontekstu vzdrževanja mednarodnega miru in varnosti.
Namesto zaključka – kaj menijo državljani
Pričujoča analiza je pokazala, da se v sodobnih odnosih EU s svetom in odnosih med samimi državami članicami skrivajo tako priložnosti, kot tudi ovire učinkovitejšega in bolj konsistentnega globalnega nastopa. Dejstvo je, da je v zadnjih dveh desetletjih EU postala pomemben akter v mednarodni skupnosti, ki svoje zunanje dejavnosti več ne omejuje zgolj na uporabo ekonomskih instrumentov, marveč prav tako intenzivno deluje na normativnem, diplomatskem, razvojnem in tudi varnostnem področju. Zunanje dimenzije posameznih politik integracije so tako postale izjemnega pomena ne glede na to, ali se o specifični politiki odloča na nivoju skupnosti, ali zgolj medvladnega sodelovanja. Raziskava Evropskega sveta za zunanje odnose,3 uglednega raziskovalnega inštituta, je pokazala, da bi večina posameznikov širom celotnega sveta rada videla močnejši vpliv EU v svetovni politiki, vsaj v primerjavi z ostalimi svetovnimi velesilami. Po njihovem mnenju je 'mehka moč' EU veliko bolj pomembna od vojaške moči, ki jo zagovarjajo ostali akterji, zato je večanje njenega vpliva v mednarodnih odnosih ključnega pomena (Vucheva 2007). Le prihodnost pa bo pokazala, v kolikšni meri so države članice dejansko pripravljene in sposobne narediti, da bi ustvarile ugled EU kot globalnega akterja.
Viri in literatura
Amsterdamska pogodba, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji, Pogodbo o ustanovitvi Evropskih skupnosti in nekatere z njimi povezane akte. 1997. Dostopno prek: http://www.svz.gov.si/fileadmin/svz.gov.si/pageuploads/Primarna_zakonodaja/Amsterdamska.pdf (25. 10. 2009).
Balaam, David N. 2004. Agricultural trade policy. V Brian Hocking in Steven McGuire (ur.) Trade Politics, 165–78. London in New York: Routledge.
Brülhart, Marius in Alan Matthews. 2007. EU External Trade Policy. V The European Union: Economics & Policies, 8th edition, ur. Ali El-Agraa, 921–67. Cambridge: Cambridge University Press.
Edwards, Geoffrey. 2005. The Pattern of EU's Global Activity. V International Relations and the European Union, ur. Christopher Hill in Michael Smith, 39–63. Oxford in New York: Oxford University Press.
Euractiv. 2006. Only 50% of development aid reaching the poor. Dostopno prek: http://www.euractiv.com/en/sustainability/50-development-aid-reaching-poor/article-156562 (25. 10. 2009).
Euractiv. 2009. Choosing 'Mr. Europe'. Dostopno prek: http://www.euractiv.com/en/future-eu/choosing-europe/article-185666 (28. 10. 2009).
European Navigator. 2009. The Establishment of EEC and Euratom. Dostopno prek: http://www.ena.lu/?lang=2&doc=3054 (25. 10. 2009).
Gaspers, Jan. 2008. The Quest for European Foreign Policy Consistency and the Treaty of Lisbon. Humanitas Journal of European Studies 2 (1): 19–53. Dostopno prek: http://www.humanitas.edu.pl/hjes/1vol_issue2/gaspers.pdf (22. 10. 2009).
Ginsberg, Roy. H. 2001. The European Union in International Politics: Baptism by Fire. Lanham in Oxford: Rowman & Littlefield Publishers Inc.
Halderman, Michael in Michael Nelson. 2004. The EU’s CAP, the Doha Round and Developing Countries. Working Paper AY0405-2, Institute of European Studies at University of California at Berkeley. Dostopno prek: http://repositories.cdlib.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1033&context=ies (13. 4. 2008).
Han vam, Peter. 2002. Europe’s New Defense Ambitions: Implications for Nato, EU and Russia. Garmisch-Partenkirchen: The George C. Marshall Center Papers.
Hill, Christopher in Michael Smith. 2005. Acting for Europe: Reassessing the European Union's Place in International Relations. V International Relations and the European Union, ur. Christopher Hill in Michael Smith, 388–406. Oxford in New York: Oxford University Press.
Howorth, Jolyon. 2005. From Security to Defence: The Evolution of the CFSP. V International Relations and the European Union, ur. Christopher Hill in Michael Smith, 179–204. Oxford in New York: Oxford University Press.
Komisija. 2008. The Doha Development Agenda. Dostopno na: http://ec.europa.eu/trade/issues/newround/doha_da/index_en.htm (13. 4. 2008).
Komisija. 2009a. The European Consensus on Development. Dostopno prek: http://ec.europa.eu/development/policies/consensus_en.cfm (25. 10. 2009).
Komisija. 2009b. The Cotonou Agreement. Dostopno prek: http://ec.europa.eu/development/geographical/cotonouintro_en.cfm (27. 10. 2009).
Larsen, Henrik. 2002. The EU: A Global Military Actor?. Journal of the Nordic International Studies Association 37 (3): 283–302.
Lizbonska pogodba, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti. 2007. Dostopno prek: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:SL:HTML (25. 10. 2009).
Manners, Ian. 2008. The normative ethics of the European Union. International Affairs 84 (1): 45–60.
Mikesell, Raymond F. 1958. The Lessons of Benelux and the European Coal and Steel Community for the European Economic Community. The American Economic Review 48 (2): 428–441.
Moon, Bruce E. 2004. From Seattle and Doha to Cancun: the trade agenda in the new millennium. V Trade Politics, ur. Brian Hocking in Steven McGuireur, 23–35. London in New York: Routledge.
Pogodba o Evropski uniji – Maastrichtska pogodba. 1992. Dostopno prek: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html (28. 10. 2009).
Portal Evropske unije. 2009a. The Treaty of Amsterdam – a comprehensive guide: Common Foreign and Security Policy. Dostopno prek: http://europa.eu/legislation_summaries/ institutional_affairs/treaties/amsterdam_treaty/a19000_en.htm (25. 10. 2009).
Portal Evropske unije. 2009b. Treaty of Lisbon – Taking Europe into the 21st century. Dostopno prek: http://europa.eu/lisbon_treaty/faq/index_en.htm#12 (28. 10. 2009).
Portal Evropske unije. 2009c. Glossary – Petersberg tasks. Dostopno prek: http://europa.eu/scadplus/glossary/petersberg_tasks_en.htm (25. 10. 2009).
Riegert, Bernd. 2009. EU's aid commitments threatened by economic crisis. Deutsche Welle. Dostopno prek: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,4815436,00.html (28. 10. 2009).
Smith, Michael. 2004. The European Union as a trade policy actor. V Trade Politics, ur. Brian Hocking in Steven McGuire, 289–303. London in New York: Routledge.
Vucheva, Elitsa. 2007. World citizens favour stronger EU global role. EU Observer. Dostopno prek: http://euobserver.com/9/25036 (25. 10. 2009).
Wilkinson, Rorden. 2006. The WTO: Crisis and the governance of global trade. London in New York: Routledge.
Wong, Reuben. 2005. The Europeanization of Foreign Policy. V International Relations and the European Union, ur. Christopher Hill in Michael Smith, 134–53. Oxford in New York: Oxford University Press.
|
|
Vloga EU v svetu